理论研究

2015年是人民银行经理国库30周年纪念，在过去的30年中，国库建设为我国经济发展做出了极大的贡献。作为国家收支的归口，它提供了国家财政政策和货币政策的调整基础，同时为我国国计民生建立了坚固的保障。客观上，我国从改革开放初期的欠发达状态到如今经济总量跻身世界一流，国库建设在其中扮演着极其重要的角色，是整个国家财政链条中不可或缺的一环。

然而，世界环境和国家经济复杂多变，进入新时期我们国际面临着新的情况—经济新常态。什么是新常态经济？新常态经济对国库建设有什么样的影响？国库建设都应当有哪些方面的改变？这是所有政策制定者和金融从业者都较关心的一系列问题。本文从这些问题出发，论述了经济新常态与国库建设之间的关系，提出了国库建设可能的改革方向，为参与国库管理的管理者提供了一定的借鉴意义。

一、什么是新常态经济？

新常态一词在中国第一次被使用是在2014年5月份，出自习近平总书记在河南考察时的谈话，其准确地把握了当前中国经济的发展趋势。新常态经济是与GDP导向的旧经济形态与经济发展模式不同的新的经济形态与经济发展模式。新常态经济用发展促进增长、用社会全面发展扬弃GDP增长，用价值机制取代价格机制作为市场的核心机制，把改革开放的目标定位于可持续发展的社会主义市场经济而不是不可持续增长的资本主义市场经济（陈世清，2015年3月19日，求是网）。

尽管新常态的提法在学术上并非首创，但是它在中国情境中具备了一些不同的意义。当中国GDP总量跻身世界一流后，经济运行状况出现了不同于改革开放初期的特点，如经济增速下滑、增长模式老旧、经济持续改革受阻等现实情况。除去外部冲击的因素（如世界性金融危机，局部战争引发的资源危机等），内在因素也在宏观经济放缓这一现象背后扮演着重要角色。

从表现上看，新常态经济具备四个特征：

（一）增速放缓。从过去10%左右的高速增长转变为7%—8%的中高速增长。这是GDP增长到一定阶段的必然产物，由于绝对量的不断提升，持续的高速增长在长时间几乎是不可能的，资源和人口的限制也使得经济不会无止境的高速增长。

（二）结构优化。产业结构上，第三产业逐渐成为主体。近年来，第三产业在GDP中的比重不断增加，参考其他发达国家的经验，服务业比重上升将是未来长期的趋势。需求结构方面，消费与投资相比将不断增加其在经济增长中的比重，随着居民名义收入的不断增加和商品种类的增多，消费对经济增长的贡献未来凸显。

（三）动力变迁。经济运行从过去要素驱动、投资驱动逐渐转向创新驱动。随着劳动力、资源、土地等价格持续上扬，依托上述生产资料推动经济发展的方式已经无以为继。同时，“互联网+”等理念的推出，却不断地推陈出新，在行业层面、个体层面大浪淘沙，客观上推动了不断的价值创造。诸如此类的创新活动，成为了当下推动经济的主要动力。

（四）挑战众多。新的经济运行状态下，多重风险并存，例如地方债风险、金融风险等渐渐浮出水面，尤其是楼市风险成为了社会关注的焦点，这也是我们下一节的重点，在此暂时略过不表。以上这些种种风险，牵一发而动全局，为我们经济的模式提出了很大的挑战，要求进行运行上的持续改进。

二、新常态经济对国库管理的影响

由于经济发展状态发生着改变，因此国库建设也面临着相应的变化，这些变化主要有：

（一）收支结构改变。当前经济下行压力增大，众多行业、企业运行情况遭遇瓶颈，使得国库收入增量减少。另外，由于国家要保持经济的正常运行，因此国库支出要相应的增量调整。 表1 2012-2015年国家财政预算收入完成情况（来源：国家统计局）

从表1可以看出，我国国库收入在近三年来增量略有下滑，但是支出增量在上升。新常态经济时期，国库收支结构面临着一定的调整，有着不同于往日的特点。

（二）国库管理方式改变。由于收支的绝对量逐年增长（如表2所示）

给国库管理方式带来了新的挑战。如何能够准确地保证收支的每一分钱巨细无遗，这是在总量增大情况下越来越突出的问题之一。过去陈旧的计量方式、管理方法在面对如此巨大的总量，明显力不从心。因此，发展高效的管理方式，确保国家财产的万无一失，是新时期国库管理面临的问题。

（三）政策调整下国库的支撑作用。在新常态经济之下，国家需要持续地进行财政和货币政策方面的调整，政策敏感度不断地提升，这为国库管理也提出了新的挑战。如何安全高效地将政府资金落实到最终的去处，完善整个资金输送链条的效率，更好地为社会、百姓服务，这是国库管理系统需要亟待加强的方面。

三、国库改革应当努力的方向

针对以上面临的压力和变化，本文提出了几点建议和意见：

（一）继续完善国库集中支付制度

国库集中支付是在国库单一账户体系中完成的，国库单一账户，并不是只能在人民银行国库开设账户，也不是在人民银行国库开设一个账户，是财政部门、预算单位按规定在人民银行和商业银行开设多个不同用途银行账户所组成的一个体系。

国库集中支付账户体系由以下部分构成：

1）财政部门在中国人民银行开设的国库支出账户。如工资基金专用账户、专项资金账户等。

2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设的零余额账户和在指定的商业银行为预算单位开设的零余额账户。

3）财政部门在商业银行开设的预算外资金账户。

4）财政部门在商业银行为预算单位开设的小额现金账户。

5）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设的特殊过渡性专户。

其中，零余额账户是指财政部门按资金性质，为财政和预算单位开设的用于财政直接支付或财政授权支付，并与国库支出账户进行清算的指定账户。所谓零余额，就是该账户无论什么时候，实际上都不存有资金，账户中始终余额为零。

上述体系是我国国库集中支付制度的基础，划分各类账户及其功能是保证国库管理科学性的必要条件。在国库管理过程中，要做到以下几点：

1）各类账户的功能细化。例如，财政部门直接支付的资金和间接支付的资金，在不同的账户中管理，并按照支付归口的不同，在同一账户中再细分为不同的项目进行管理。同时，对于预算内项目和预算外项目，在新预算法规定的范围内，相应地进行审核。

2）支付程序化。何种部门支付、以何种方式支付、支付到何处，要有详细的记录以供事后查询，支付过程要具备完整的支付手续，并且与监管部门的系统相容，以方便监察审理。

（二）建立健全信息化管理系统

国库集中支付系统的运行，离不开硬件的支撑。在整个管理系统过程中，财政部门、支付单位、中国人民银行、各个商业银行和支付归口，如果没有一整套的信息系统，那么集中支付就无从谈起。

在整个支付链条中，银行系统的升级和完善是最为关键的环节。现今的银行系统虽然日趋完善，然而信息实际上较难完全透明化。这里信息的不完全是指，支付的任何过程完整透明地为参与支付的任何一方所知。做到信息的完整透明，即是达到国库中的每一分钱都有迹可循，清清白白地展现在各个参与方面前。例如，作为支付方的财政部门，应当能够在未来的系统里看到每一笔、每一分钱流向何处、流向的进度和反馈情况；银行系统也能够根据这样的情况监管自身的业务进度；作为被支付方，应当能够在未来的系统里看到本应流向自己的资金处于哪一环节，由哪些部门经手以及办理的情况。

总而言之，国库管理亟须建立统一的信息平台，在保证信息化支撑的同时，又能够满足参与支付的各方的信息要求。这样做，不但能够为国库管理提供强大的硬件保障，也能够使得管理过程中存在的问题得到及时的反馈，客观上能够促进我们的国库管理走向正规化、科学化。

（三）监管体系的完善

2014年我国新预算法的颁布对国库管理的监管具有划时代意义，它使得国库的使用和管理情况面向全社会透明，实质上增强了社会监管的功能。

因此，国库管理的所有部门作为参与预算法管理的主体，要做到以下几点：

1）认真学习贯彻新预算法。通过开展学习及宣传活动,使得所有部门的人员全面理解新预算法,准确把握新预算法的精神、原则和各项具体规定,增强预算法治意识,把新预算法的精神和要求贯穿到工作中,积极推动各项改革。

2）不折不扣落实依法预算法要求。在全面推进依法治国的新形势下,各个部门应当牢固树立责任意识和风险意识,严格落实预算法要求，不做跃格举动。

3）科学编制收入预算。积极适应预算管理制度改革的需要,强化收支预测、分析和监控,准确把握经济发展新常态,科学、客观地编制预算,为预算审核部门制定预算提供更准确的参考依据,并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。

4）全面提升业务水平,加强风险防控。加大内部监督力度,通过外审、内审等工作,严厉查处违法违纪行为,为预算工作的落实提供坚实的保障。

在国库管理的所有参与者中，推进预算的制订、审核、管理和反馈工作，是完善国库管理监管体系的重要手段。与此同时，结合国库资金追踪问效的经常性实施，令国库管理的主要主体—财政部门、税收部门、人民银行—信息处理完全处于全社会的注目之下，比之过于单纯地由政府实施管理和监管要行之有效许多。

结合以上三方面，我们分别从管理的科学性、技术的可靠性和监管的制度性三大点上讨论了我国国库管理改革的主要方向。其中，管理的构成主体和支付系统是管理的基础，监管制度和法律的确立是管理方式得以调校的保证，信息技术的支撑是能够做到上面两者的手段。三者关系环环相扣，缺一不可。

在经济新常态环境下的今日，国库管理也面临新的形势、遭遇新的挑战。经济发展的方式要转变，从过去粗放型转向集约型；经济发展的走向要转变，从价格型走向价值型；经济发展的结构要转变，从第一、第二产业向第三产业重心转移。这一系列的转变，都带来了巨大的经济和社会变革，我国比起过去更需要建立一整套的国库管理制度和法律法规以满足经济发展的变迁和相应的社会要求，诸如民众知情权和媒体监管权等概念的逐渐普遍等现象，都是社会要求随经济发展而不断进步形成的产物。只有科学有效的国库管理一整套制度不断地健全和完善，才能够满足上述的要求，并使得我国政府有坚实的力量去实现一个又一个的经济目标，为中华民族的崛起奠定牢固的基础。