理论研究

随着管理型公共财政体系的建设和完善，我国开始逐步实施国库集中收付管理制度改革，目的是要建立一个涵盖资金收付运行控制、国库现金管理、政府核算体系及债务管理等一系列预算执行制度的现代化国库管理制度。

迄今为止，我国国库管理体制仍然处于发展的初级阶段，距现代国库管理模式相差甚远。衡量一个国家国库管理水平的高低有两个关键指标，分别是国库现金管理与债务管理的效率，以及能否及时准确地为财政管理和宏观经济决策提供完整的预算执行报告。目前我国尚未设立国库现金余额目标和建立逐日现金流量预测机制；存在大量闲置现金没有得到充分利用；国库现金管理操作方式单一化及其国债管理方式落后等因素严重制约了我国国库管理制度的发展。因此，必须在借鉴西方发达市场经济国家先进经验的基础上，分析总结我国目前国库管理制度的弊端，针对国库现金管理与国债管理的协调配合提出行之有效的政策建议。

一、我国中央国库现金管理现状

1、国库现金管理的原则

《中央国库现金管理暂行办法》中明确规定：国库现金管理遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则。

（1）安全性原则。从这一规定中，我们看出，国库现金管理首先要确保国库资金的安全性。国库资金本质上是国家和纳税人的财产，来源于税收收入及其他收入，因此国库资金的管理首先要确保国库资金的安全，确保财政支出的需要。

（2）流动性原则。由于国库资金要满足财政支出的日常支付，因此国库资金要具有较高的流动性。安全性很高的投资不一定具有较好的流动性，比如长期、超长期的国债，或较长的商业银行定期存款。因此，从这一原则出发，国库资金应选择短期投资产品，如短期存款、短期国债或其他短期票据。

（3）收益性原则。尽管收益性原则要让位于安全性、流动性原则，但是收益原则是进行国库现金管理的主要驱动力之一。如果不考虑收益性原则，国库资金完全可以以活期存款的方式存入由中国人民银行，其安全性、流动性都是最高的。但考虑资金的时间价值与机会成本，为避免国民财富的巨大浪费，国库资金必须进行市场化的投资，在保证安全型、流动性的前提下，使国库资金收益最大化。

2、国库现金管理的目标

从国库现金管理的定义可看出，国库现金管理的目标，不仅仅要确保财政支出的需要，还要运用各种金融工具使财政融资成本最小化，以及投资收益最大化。

（1）确保财政支出的需要。因为国库资金是财政资金，确保财政支出的需要是财政资金的必然要求。在单一账户体制下，财政支出的唯一来源就是国库资金，因此，为了确保国家机器的正常运转，确保财政政策的有效实施，确保国民经济的顺利运行，必须要确保财政资金能够满足支出需求。

（2）财政融资成本最小化。通过国库现金管理，在保障支付能力的基础上，将闲置的财政资金在货币市场进行投融资，最大化投资收益，最小化融资成本，需要对投融资的期限进行匹配，综合考虑投融资成本，进行有效操作；另外，还可通过支出支付和收入收缴效率的提高，有效减少收支环节的服务成本，使整个财政运行成本降低。

（3）国库资金投资收益最大化。为了使国库资金投资收益最大化，首先要使国库库底资金在保障财政支付的前提下尽可能的保持在低位水平，以降低机会成本。其次，要在安全性、流动性、收益性的原则下进行有效的、积极的投资运营。这需要有效运用各种金融工具，适时监测金融市场，使投资收益最大化。

3、国库现金管理的内容

根据国库现金管理的定义、原则与目标，国库现金管理应该包括以下几个方面的内容：国库收支管理。为了确保财政支付，需要对国库的收支进行管理，有效地控制国库现金流量。包括设立保持和运营国库现金的账户体系，并以此账户体系为基础进行政府收入的收缴和支出的支付，使未支付的财政资金和已实现的财政收入在最有效率的状态下由财政部门代表政府进行控制。财政资金收缴和支付体系往往具有独立性，要具备监督和控制预算执行的职能，但此系统的高效运行往往是高水平的国库现金管理的重要组成部分。

国库现金流的预测。为了确保财政支出的需要，同时为了褽平国库库底资金，需要提前预测国库收支的变化，以便做好投融资安排。在现金管理的初期阶段，金融工具运用简单的情况下，主要是经验方法分析，一些现金管理运用金融工具比较复杂的，要运用计量经济方法进行预测，在发行国库券过程中，也要运用计量经济方法分析。运用金融工具进行投融资操作以褽平国库头寸。为了使投资收益最大化，为了确保财政的及时支付，需要有效运用金融工具。运用金融工具是国库现金管理的主要方法。在通过支付系统有效控制国库现金流量，有效预测国库现金流动性的基础上，为了实现最低限度持有国库现金，降低成本、提高效益，减小现金流量波动，防止对货币政策产生不利影响，国库现金管理的关键环节是通过使用金融工具进行国库现金投资以减少持有的过多的资金余额，或使用融资工具融入资金弥补短缺。

二、我国国库现金管理面临的问题与挑战

尽管近十余年，我国国库现金的管理工作取得了一系列成就，但总体上仍处于国库现金管理的初级阶段，主要表现在：目标现金余额还没有设定、逐日现金流预测机制还没有建立、国库闲置资金巨大、投资操作幅度较小、中央和地方国库现金管理发展不平衡等等，此外，与国库现金管理密切相关的预算管理、债务管理制约了国库现金管理的发展，与央行的关系还需进一步理顺。

1、大量的国库闲置资金没有得到有效利用

目前的国库现金利用效益很差，而国库现金余额又逐年增大，这势必造成越来越大的资金沉淀与浪费。因此，必须加大国库现金管理的操作力度与频度，扩大投资收益。如前所述，目前现金管理只有两种投资方式，其中商业银行定期存款存量只占国库余额的约十分之一，而买回国债的资金更少且操作频度很低。随着国库现金的继续增长，这一矛盾将会越来越突出。在国库现金不断增长的同时，国库现金来源中的负债性比重不断提升，导致政府债务和利息支出增加，加大了国库现金的运行成本。一方面利息等成本开支借入了大量资金，一方面又有大量资金闲置而得不到有效利用。从成本角度分析，保持较高的国库存款同时加大国债发行额度会增加政府债务的利息支出。即便国库存款全部以定期存款或债券回售形式体现，在普遍情况下其收益水平在也不可能比发债利率高。国库存款持续较高不仅缺乏效益，反而是一种浪费行为。为此，应该加强国债管理，包括债务融资的数量以及期限、品种的匹配。

2、逐日现金流预测机制尚未建立

如前所述，我国已经对中央国库现金余额进行了按季分月预测，但是国库收支每天都会发生，国库现金余额每天都会变动，为了确保财政收支的需要，尽可能减少闲置资金，应该对国库现金余额进行逐日预测。可以说，较为准确的逐日现金流预测是实现有效国库现金管理的必要条件。国库支出的预测需要各预算单位的协助配合、预算管理的精细化，以及相关的配套机制和相应的信息系统。

3、国债管理的落后制约了现金管理的发展

发达有效的国债市场是进行高效国库现金管理的前提和基础。国库现金管理的一个重要内容就是进行短期资金的筹措和国库现金盈余的投资。短期资金的筹措是指，一方面根据国库现金流的波动情况，连续滚动发行短期国债，并合理安排中长期债券的期限结构和发行时间；另一方面是依托于发达的货币市场进行国债回购与逆回购，以平衡年度内国库收支的季节性资金余缺。总之，国库现金管理通过买卖短期国债、中长期国债来樊平每天的国库头寸。因此，如果没有发达的国债市场，尤其是短期国债市场，可能会严重制约国库现金的投融资以及樊平国库头寸的操作。

我国的国债市场自年重新恢复国债发行至今，已经历了近多年的发展历程。国债市场从无到有，取得了一系列的成就。但是，我国的国债市场还存在着许多问题，主要表现为以下几个方面：

第一、国债管理体制尚未理顺。国债管理与国库现金管理都是一国重要的财政职能，一般由财政部负责。我国的国债管理与国库现金管理都是由财政部国库司进行统筹。但实际上，我国的国债管理仍处于多头管理的局面，发改委、人民银行、银监会、证监会及保监会等部门均参与其管理。多头管理的弊端主要表现为：众多部门的职责分工不明确，监管过程中易出现重复和空白的地方，一旦出现问题很难进行协调。

第二，短期国债发展缓慢。在国债额度管理制度下，发行短期国债的成本会变得很高，因此在年前，我国的短期国债发行为零。而在年之前，也每年也只发行一次年还没有发行），而每次的发行量也不过亿元。从年开始，发行的频率幵始慢慢增加，每年增加到期。目前的发行频率继续增加，每次发行的量也增加到亿元。从当年累计发行量来看，从年的增加到年年底的。相对于整个国债发行而言，无论从频率上还是发行量上，短期国债还需要大力发展。

第三，发行频率偏低。我国主要定期滚动发行、、及年期限的国债以及个月和个月的短期国债。但是，这些期限品种的国债发行频率都普遍偏低，平均每年仅发行次左右。对于、年期的这类长期国债品种则每年仅发行一次。与发达国家相比，我国的国债市场仍有较大的差距。此外，国债发行频率偏低，也不利于准确的国债收益率曲线的构建。

第四，国债二级市场分割情况比较突出。由于历史原因，我国目前同时存在银行间市场和交易所市场，并且两个市场基本呈现分割的状态。为了推进两个市场的统一，虽然财政部已经采取了“跨市场发行国债”和“允许国债在两个市场间转托管”等方法，但是由于两个市场的参与主体、资金性质、资金量和交易机制等因素差别太大，市场分割状况仍然较为突出。二级市场严重分割这一现象扰乱了市场的价格信息，不利于国债市场的长远有效发展。

4、地方和中央国库现金管理发展不平衡

到目前为止，地方国库现金管理落后于中央国库现金管理，其主要差异体现在投资操作上。年《中央国库现金管理暂行办法》的颁布，开启了中央国库现金管理的市场化运作，尽管操作规模还比较小，但至少已经开始定期的操作，向现代化的国库现金管理迈进了一大步。然而，地方国库管理机构，无论是省级还是地市一级都还没有实行国库现金流预测，尽管国家财政部仅仅实行按季分月预测，但至少为以后逐曰现金流预测打下了基础。地方国库现金管理落后于中央国库现金管理还在于地方国库现金管理不能发债融资，这潜在的制约了地方国库现金管理投资工具的选择。从国际经验来看，一般先开展中央政府国库现金管理，然后再进行地方国库现金管理。地方国库现金管理要么是中央国库现金管理的延伸，要么是按照中央国库现金管理的模式来构建的。中央国库现金管理对地方国库现金管理有强大的示范作用，中央国库现金管理也具备人才、组织以及市场准入等许多优势。因此，在现阶段应大力推进我国中央国库现金管理改革，在某种程度上讲，也间接地推进了地方国现金管理。

三、我国政府国债管理的现状

新中国成立后，我国政府曾经在世纪年代累计发行了亿元的“人民胜利折实公债”和“国家经济建设公债”，这些公债于年全部偿清。在今后的很长一段时间里，我国未发行任何形式的债券，被称为一个“既无外债，又无内债”的时期。

我国之所以釆用控制国债年度发行额的方式管理国债规模，是与当时的国民经济发展状况、筹资规模和市场发育程度相适应的。但是，随着经济的持续快速发展、国债筹资规模的不断扩大和国债市场的发展完善，国债发行额度管理的弊端逐渐显现。比如，不能及时有效控制和全面反映国债规模及其变化情况，不利于降低国债的筹资成本和国债市场的发展壮大，不利于财政政策和货币政策的有效配合等等。国债发行额管理已经越来越不适应科学管理国债规模和国债市场的发展要求，国债管理改革势在必行。为此，第十届全国人大常务委员会第四十次委员长会议审议通过了关于实行国债余额管理的建议，决定从年开始实行国债余额管理方式。目前，记账式国债都米用在国债承销团的基础上通过招标的方式确定发行利率和价格，招标方式分为单一价格招标、多种价格招标和混合式招标。储蓄类国债由财政部根据储蓄存款的利率灵活确定，然后通过承购包销的方式向社会发行。我国国债的流通市场也在不断发展与完善。

1、国债余额管理

国债余额是指财政的预算赤字和预算盈余相互冲抵后的赤字累积额，即政府历年的预算差额之和。从成熟市场经济国家的通行做法看，国债余额管理通常釆用两种方式：一种是以美国为代表的国债限额管理，指立法机关为政府发行国债设置一个不可逾越的额度限制，政府可以在限额内，自行决定国债的发行品种、时间和方式。另一种是以英、德、法、日和加拿大等国为代表的预算差额管理，是指立法机关每年都审批预算赤字或预算盈余，即国债规模的增量或减量，而不审批国债的借新还旧部分。在借鉴国际经验和通行做法的基础上，结合我国国情，我们采用控制年度预算差额和年末国债余额相结合的方式进行国债规模管理。每年向全国人民代表大会报告年度预算差额和年末国债余额。在每年中央预算批准前，财政部将第一季度国债发行额限定在该季度到期国债还本数额以内。在提请全国人大会议审议、批准中央预算时，只单独审批年度预算差额及年末国债余额。当年新增国债的最高限额为年度预算差额，不得突破年末国债余额的限制。国务院自行运作国债的借新还旧部分。如果年度预算执行过程中出现需要突破当年新增国债最高限额的特殊情况时，由国务院提请全国人大常委会审议、批准。在国债余额管理方式下，财政部可以根据财政收支预测、国库库款变化等情况灵活调整国债筹资规模，特别是为一年期以下的短期国债的连续滚动发行创造了条件。短期国债是进行国库现金管理操作的重要工具。当先前预测的国库现金流量结果与实际出现较大误差时，需要通过发行短期国债或者期限仅为几天的国库现金管理券来弥补国库现金缺口。实行国债余额管理，短期国债的定期滚动发行，有利于国债收益率曲线的完善和市场基准地位的形成，有利于国债市场的平稳发展，有利于创造良好的货币市场环境，提高国库现金管理的市场化运作能力。

2、国债余额管理的意义

（1）使国债管理与国库现金管理更好地衔接

在国债发行额管理方式下，在没有特殊情况下经全国人大批准的年度国债发行额必须全额完成，这就使国库库款与国债管理的衔接极为有限。为了有效进行国库现金管理操作，降低国库现金余额，一般的方法是延后国债的发行时间，通过在年末跨年度发行短期国债的办法来完成国债的年度发行额度。实行国债余额管理后，在不突破国债余额限额的前提下，我们可以根据国库现金的预测情况，灵活安排国债的发行时间和期限。通过减少国债的发行或者使用国库闲置现金提前兑付国债等方式，使国库现金管理与国债管理更好地衔接。

（2）以便充分运用短期国债进行国库现金管理操作

在以前的逐年审批年度发行额管理方式下，国债发行额等于当年的财政赤字和以前年度发行的到期国债本金构成。在这种情况下，如果发行短期国债都是年内到期，根本无法弥补财政赤字，还会增加国债利息支出。滚动发行短期国债，则会使当年国债发行额突破全国人大审批的发行额度。也就是说，在国债发行额管理方式下，无法做到短期国债的定期均衡发行。实行国债余额管理后，在不突破全国人大规定的年末国债余额限额和当年新增国债限额的前提下，国债的借新还旧部分可以自行运作，是为短期国债的定期均衡发行提供了条件。然而，国库现金管理的一个重要目标就是必须保证每天都有足够的资金来满国库及时支付的需要，这一目标的实现就需要借助连续滚动发行短期国债。并且，当现金流量的预测与实际结果出现较大误差导致现金余额较低时，也需要通过临时发行短期国债来弥补现金余额缺口。

（3）为规范开展国库现金管理创造了良好的货币市场环境

货币市场是开展国库现金管理的主要场所，货币市场的发展状况直接关系到国库现金管理的效果。近年来，我国货币市场虽然发展较快，银行间同业拆借和国债回购市场的流动性日益增强，市场容量不断扩大，但由于短期国债的缺失，无法形成完整可靠的国债收益率曲线，缺乏货币市场基准，导致货币市场波动较大，同时也使人民银行缺乏进行公开市场操作的有效工具。虽然人民银行可以通过发行央行票据进行公开市场操作，这样能够暂时弥补短期国债缺失给市场造成的不便，但是，由于其发行成本高、发行数额波动较大等因素，根本无法代替短期国债成为货币市场的基准。随着我国经济的发展和国际收支的趋于平衡，央行票据的发行量必将逐渐减少，甚至退出历史舞台，所以，短期国债的定期均衡发行就显得尤为重要。实行国债余额管理，为短期国债的定期均衡发行提供了条件，有利于货币市场的平稳建行发展。

四、国库现金管理与国债管理协调配合的政策建议

1、建立逐日现金流预测机制

准确预测国库现金收支流量和国库现金余额，对规范开展国库现金管理至关重要。拥有科学准确的现金流预测机制可以更好的熨平国库现金头寸、保证财政支出、减小国库余额的浪费。也只有具备准确的现金流预测机制才可能把库底资金降低到一个较小的范围。从年财政部进行国库现金流量预测工作以来，国库现金流量的预测水平不断提高，目前已经实现按季分月滚动预测中央财政国库现金流量。但是，按季分月滚动预测远远达不到西方先进市场经济国家现代化国库现金管理的要求，我们仍要继续完善国库现金流量预测基础数据库，加强库款变动趋势研究与分析，建立财政收支预测体系，尝试逐日滚动预测国库现金流量。现金流预测分为现金支出预测与现金收入预测。准确地现金流预测取决于是否能及时釆集到收入、支出的有关信息。就支出预测来说，需要各预算单位的支出预测、相关支出制度（如大额支出报备），就收入预测来说，需要税务部门的收入预测信息。由此可见，现金流预测需要与各部门进行良好的沟通协调，也需要相应的信息基础设施进行及时准确地信息传达。总体来说，一般性收支较难预测，而资本性收支则可以较为准确地预测。年度、月度的预测较为准确，而日度的预测则较为困难。此外，应该不断进行预测的修正，根据历史经验，做出更好的预测。

2、设定最优库底资金余额目标

设定最优库底资金后，可以把把多余的国库资金在安全性、流动性的原则下进行收益最大化投资，从而有效地利用财政资金、增加国库收益；同时，也在一定程度上保障了财政的支付。如果没有库底资金目标，有可能在突发事件来临时是财政的支出得不到保障；此外，设定库底资金目标能减小国库现金余额波动，从而减少国库现金管理操作对货币政策的影响。由于现阶段我国还没有形成发达的货币市场，尤其是短期国债市场，以及尚不具备精确的国库现金流预测机制，所以在国库现金管理的发展初期，追求一个很低的目标现金余额是不现实的，设定一个相对较高的目标现金余额更符合我国国情。

3、完善国债市场法制建设

加快修订《国库券条例》和国债登记托管办法，规范国债的发行、流通、托管和偿还各个环节，加强国债市场的法制建设。协调相关机构釆用电子化手段提高国债跨市场转托管的效率，实现国债跨市场的实时交易，建立统一互联的国债市场。完善国债做市商制度，提高国债市场的流动性，促进场内、场外市场的协调发展。完善凭证式国债和储蓄国债的发行机制，扩大记账式国债柜台交易试点，最大限度地满足个人国债的投资需求。强化国债发行的价格发现功能，促进国债一、二级市场更好地衔接。

4、多种工具结合进行闲置国库资金投资操作

国库现金管理的目标就是在熨平国库头寸的前提下，进行成本最小化的融资操作和收益最大化的投资操作。在国库现金管理开展初期，我国主要实施商业银行定期存款和买回国债操作，随着国库改革的深入和完善，还可进行国债回购和逆回购等其他国库现金管理操作方式。熨平库底资金是国库现金管理中最重要的日常操作。熨平库底资金不但能及时弥补财政赤字，而且能立即把多余的国库资金进行投资，获取收益。熨平库底资金使得国库余额始终维持在一个相对稳定的水平，从而使国库余额波动降到最低。由于国库余额的波动对应着基础货币的波动，因此熨平库底资金也就是把国库现金管理对货币政策的冲击降低到最小。从投融资工具来看，国库现金管理可运用短期国债、国库现金管理券以及高信用等级银行票据和商业票据等进行操作。从交易方式来看，可以通过一级市场的发行进行融资，也可以通过二级市场的回购交易进行双边操作，还可以通过隔夜拆借把多余的资金投放到货币市场。具体的投融资操作则需要根据库底资金的实际情况和未来的现金流量预测做出期限结构上的安排。